Postępowanie o wydanie decyzji dotyczącej warunków zabudowy trwa kilka, a najczęściej kilkanaście miesięcy. Cierpi na tym proces inwestycji budowlanych, oddaje się do użytku zbyt małą ilość mieszkań.

Inwestorzy winią za to skomplikowaną, sformalizowaną procedurę. Lecz niekoniecznie winne są przepisy; często zawini urzędnik, niewłaściwie stosujący prawo.

Plany zagospodarowania przestrzennego w Polsce to prawdziwa rzadkość. Tam, gdzie są one – nie obejmują całych miast, jedynie ich fragmenty. Natomiast rozpoczęcie inwestycji budowlanej poprzedzone jest wymogiem, aby w miejscach, gdzie nie obowiązuje plan zagospodarowania terenu, uzyskać decyzję o warunkach zabudowy.
Przeto zainteresowany składa wniosek do właściwego Wydziału Architektury licząc na szybkie wydanie decyzji. Czas oczekiwania wydłuża się, wnioskodawca niecierpliwi się, czasem przelicza utracone zyski. Nawet jeżeli szczęśliwie decyzja zostanie wydana – zdarza się, iż sąsiad zaskarży ją do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które nierzadko, ku utrapieniu wnioskodawcy, rzeczoną decyzją uchyli do ponownego rozpoznania. Korowód potrwa długo. Dlaczego tak się dzieje, czy można temu zapobiec?

Niestety zdarza się, że organ administracyjny rozpoznający sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy popełnia błędy. Występując wiele razy w sprawach dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, zwróciłem uwagę na najczęściej pojawiające się uchybienia.

Jaka forma uzgodnień?

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że określone i wymagane jej przepisami uzgodnienia dokonywane są w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi on, iż jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody, albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Otóż zajęcie stanowiska przez ów organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę.

Niemniej w praktyce często spotykałem się z tym, iż takie uzgodnienia nie miały formy postanowień; zdarzało się, iż nawet nie nosiły one nazwy, były swoistymi „nietaktami” administracyjnymi. A przecież skutkiem niezasięgnięcia stanowiska, lub skorzystania z niewłaściwej formy uzgodnienia, jest wadliwość wydanej w sprawie decyzji, co może prowadzić do jej uchylenia.

Orzecznictwo wskazuje natomiast, iż nie ma konieczności korzystania z formy postanowienia, jeśli organ załatwiający sprawę i organ współdziałający to jest ten sam organ, a uzgodnienia dokonują jedynie inne jednostki organizacyjne, ale należące do struktury tego organu.

Orzecznictwo wskazuje, iż do naruszenia art. 106 § 1 Kpa dojdzie także wówczas, gdy decyzja w postępowaniu głównym zostanie wydana przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska (zob. teza druga wyroku NSA z 26 listopada 1999 r., IV SA 1512/98; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 9 listopada 1998 r., OPS 8/98 – ONSA 1999, nr 1, poz. 7).

Kalekie uzasadnienia

Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska jest postępowaniem o charakterze pomocniczym w stosunku do postępowania głównego, które zmierza do wydania decyzji dotyczącej warunków zabudowy. Takie postanowienie w sprawie stanowiska nie załatwia sprawy administracyjnej merytorycznie, nie rozstrzyga o jej istocie, ani nie kończy postępowania w danej instancji (wyrok NSA z 22 listopada 1999 r., II SA 1337/99; wyrok NSA z 25 września 1998 r., II SA 1065/98; wyrok NSA z 7 maja 1998 r., II SA 356/98; teza druga wyroku NSA z 7 maja 1998 r., II SA 292/98). Pamiętać jednak należy, iż w postępowaniu „uzgodnieniowym” także stosowane są zasady postępowania administracyjnego, jak ujęty w art. 7 Kpa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, określony normą art. 10 obowiązek zapewnienia stronom możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, czy dyrektywa wyrażona w art. 81, uzależniająca możność uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną od umożliwienia stronie wypowiedzenia się na temat przeprowadzonych dowodów (wyrok NSA z 30 grudnia 1999 r., IV SA 1695/97; zob. też wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SAB 273/98; tezy pierwsza i trzecia wyroku NSA z 22 lutego 1999 r., IV SA 2787/98; wyrok NSA z 25 marca 1998 r., IV SA 1040/96).
Mimo to, postanowienia wydane w postępowaniach „uzgodnieniowych” mają często bardzo lakoniczne uzasadnienia, sprowadzające się do dwóch, trzech zdań. Takie kalekie uzasadnienia często uniemożliwiają – w przypadku ich zaskarżenia zażaleniem – kontrolę instancyjną, gdyż nie obejmują żadnych ustaleń organu administracyjnego, ani okoliczności, które można byłoby zweryfikować. Uchybienie to jest na tyle poważne, iż prowadzi do uchylenia takiego postanowienia.

Zawiesić, by wyjasnić

Kodeks postępowania administracyjnego w art. 97 określa przyczyny obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Dotyczą one:

1. śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105),
2. śmierci przedstawiciela ustawowego strony,
3. utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych,
4. sytuacji, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Spośród tych przyczyn szczególne problemy interpretacyjne stwarza pkt 4 dotyczący zagadnienia wstępnego. Problemy często te wynikają z błędnego zakwalifikowania jakiegoś zagadnienia jako wstępnego, względnie odmowy nadania zagadnieniu takiego charakteru. Chodzi zwłaszcza o kwestię zagadnienia wstępnego w związku z wnioskiem strony o zawieszenie postępowania. Zgodnie z art. 98 § 1 Kpa

„Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu”.

Zatem organ administracyjny może uwzględnić wniosek strony jedynie wtedy, gdy o zawieszenie postępowania wystąpi strona, z której inicjatywy zostało ono wszczęte.

W praktyce często zdarza się, iż strona nie będącą inicjatorem postępowania o wydanie decyzji dotyczącej warunków zabudowy zwraca się z wnioskiem o zawieszenie postępowania, motywując to występującym w sprawie (jej zdaniem) zagadnieniem wstępnym. Taki wniosek nie wiąże organu, ma jednak charakter „sygnalizacyjny” i może skłonić organ do zadziałania z urzędu.

Spotkałem się jednak wielokrotnie z sytuacją, gdy takie wnioski zostawały negatywnie rozstrzygnięte, a w uzasadnieniu organ administracji, zamiast zanalizować, czy wspomniane zagadnienie wstępne rzeczywiście występuje, poprzestawał na mechanicznym przywołaniu art. 98 Kpa, zgodnie z którym jedynie wnioskodawca jest uprawniony do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Takie postępowanie organu „na skróty” stanowi przecież naruszenie zasad procedury administracyjnej nakładającej na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Kim są strony?

Kolejnym problemem szczególnie aktualnym w praktyce jest identyfikacja i aktualizacja stron postępowania w toku prowadzonej sprawy. Trudności stwarza nie tylko (często niewłaściwie interpretowana) definicja legalna strony postępowania – także fakt, iż często pomiędzy rozpoczęciem postępowania a jego końcem dochodzi do zmian stron postępowania, czy z uwagi na czynności prawne, czy śmierć strony i wejście w jej prawa i obowiązki następców prawnych. Sytuacje te nakładają na urzędnika prowadzącego sprawę obowiązek sprawdzania zarówno ksiąg wieczystych, jak ewidencji gruntów nieruchomości sąsiednich, nie tylko przy rozpoczęcia postępowania, ale i tuż przed wydaniem decyzji, w celu ustalenia jej adresatów, czyli ustalenia stron postępowania.
Każdy błąd w tym zakresie może spowodować wznowienie postępowania, co niesie za sobą zawsze ryzyko znacznych strat inwestora.

Kilka praktycznych rad

Bywa, iż uczestnicy postępowania mają sprzeczne interesy. Inwestorowi chodzi o jego jak najszybsze zakończenie i wydanie pozytywnej decyzji, a pozostałym stronom – o przedłużenie postępowania. Zatem w interesie inwestora leży czuwanie nad aktami sprawy, aby w przypadkach błędów merytorycznych lub proceduralnych jak najszybciej zwrócić na nie uwagę urzędnika prowadzącego sprawę. Inwestor może też z własnej inicjatywy sprawdzać dane w księgach wieczystych i ewidencji gruntów, wreszcie na własną rękę poszukiwać stron postępowania, nieznanych organowi z miejsca pobytu.

Łatwiejsze zadanie ma osoba, która postępowania administracyjne zamierza przedłużać. Niedoskonałość postępowania administracyjnego daje jej możliwości zastawiania proceduralnych pułapek.
Najlepszym rozwiązaniem jednak jest bezpośredni kontakt między stronami, każdy spór można przecież załagodzić.

Niełatwo je omijać. Ostatnio jeden z krakowskich developerów zagroził procesem o odszkodowanie blokującemu postępowania stowarzyszeniu ekologów. Sądzę, że jest to wyłącznie straszak na przeciwnika, brak bowiem podstaw do żądania odszkodowania od kogoś, kto korzysta z przewidzianych prawem środków proceduralnych.

Autor artykułu:

Krakowski adwokat Wojciech Nartowski
Partner w kancelarii Nartowski Trojanowska Adwokaci Spółka Partnerska